STAN PRAWNY NA 2 PAŹDZIERNIKA 2020 Opis standardów kontroli zarządczej Opracował: Michał Łyszczarz, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.17 ze zm.), • Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84). Na podstawie art. 123 Ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych wprowadzony został w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. rozdział 6 nowej Ustawy o finansach publicznych, a wraz z jego wejściem w życie pojawił się obowiązek prowadzenia kontroli zarządczej w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych. Do jednostek tych zaliczamy również wszelkiego typu jednostki oświatowe, dla których organem prowadzącym są jednostki samorządu terytorialnego, o czym przesądza treść art. 4 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, stosownie do którego przedszkola, szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Jednostki budżetowe zaliczają się natomiast do sektora finansów publicznych, o czym przesądza treść art. 9 pkt 3 Ustawy o finansach publicznych. Standardy kontroli zarządczej Poradnie psychologiczno-pedagogiczne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego działają zatem w formie organizacyjnej jednostki budżetowej, a co za tym idzie należą również do sektora finansów publicznych. W konsekwencji również w publicznych poradniach istnieje obowiązek prowadzenia kontroli zarządczej, za której wprowadzenie i organizację odpowiada dyrektor poradni. Podkreślić przy tym należy, że kontrolę zarządczą prowadzi się wyłącznie w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, bowiem tylko te poradnie są jednostkami budżetowymi. Definicję kontroli zarządczej zawiera art. 68 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem stanowi ona ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Cele kontroli zarządczej wymienia z kolei ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: • zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, • skuteczności i efektywności działania, • wiarygodności sprawozdań, • ochrony zasobów, • przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, • efektywności i skuteczności przepływu informacji, • zarządzania ryzykiem. Z uwagi na użyte przez ustawodawcę sformułowanie „w szczególności” uznać należy, że wyliczenie zawarte w art. 68 ust. 2 ma charakter jedynie przykładowy, a przytoczony katalog celów ma charakter otwarty – można go więc swobodnie uzupełniać o inne, niewymienione w nim cele. Ustawa o finansach publicznych, poza wymienieniem celów kontroli i jej definicją, nie zawiera żadnych szczegółowych wymagań odnoszących się do kształtu systemu kontroli zarządczej, nie wskazuje w szczególności, jakie procedury tworzą kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych. Więcej szczegółów na ten temat znajdziemy natomiast w standardach kontroli zarządczej, opublikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 69 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych. Stosownie do tego przepisu Minister Finansów określa w formie komunikatu i ogłasza w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, zgodne z międzynarodowymi standardami. Zatrzymując się na chwilę przy samej publikacji standardów, zauważyć można jednak, że Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r., którym standardy zostały ogłoszone, nie należy do żadnej z kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wymienionych w art. 87 Konstytucji RP, dlatego też standardy nie mają mocy prawa powszechnie obowiązującego. Pociąga to za sobą określone konsekwencje – zawarte w nich regulacje mogą być stosowane przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych, w tym dyrektorów poradni psychologiczno-pedagogicznych, lecz nie ma takiego obowiązku. Obowiązek taki mógłby być na dyrektorów nałożony wyłącznie mocą ustawy lub aktu podstawowego, jakim jest rozporządzenie. Z uwagi więc na fakt, że standardy nie są źródłem obowiązującego prawa, dyrektorzy mogą zastosować się do zawartych w nich wytycznych, lecz nie muszą, czyli mają prawo stworzyć całkowicie autonomiczny system kontroli zarządczej, mając jednakże na uwadze cel istnienia nowego rodzaju kontroli – zapewnienie realizacji celów i zadań poradni w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Zgodnie z treścią standardów ich celem jest promowanie wdrażania w sektorze finansów publicznych spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej zgodnego z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, z uwzględnieniem specyficznych zadań jednostki, która ją wdraża, i warunków, w których działa. Określają one podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, stanowiąc jednocześnie uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej. Standardy są przedstawione w pięciu grupach, odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej, należą do nich: • środowisko wewnętrzne, • cele i zarządzanie ryzykiem, • mechanizmy kontroli, • informacja i komunikacja, • monitorowanie i ocena. Zgodnie ze standardami kontrola zarządcza funkcjonuje na dwóch poziomach. Pierwszym (podstawowym) poziomem kontroli zarządczej jest jednostka sektora finansów publicznych, czyli poradnia psychologiczno-pedagogiczna, a za funkcjonowanie kontroli zarządczej w takiej jednostce odpowiedzialny jest jej dyrektor. Standardy zaznaczają jednocześnie wyraźnie, że za najistotniejszy element kontroli zarządczej w jednostce samorządu terytorialnego należy uznać system wyznaczania celów i zadań dla jednostek organizacyjnych, a także system monitorowania realizacji wyznaczonych celów i zadań. Każda z grup standardów określa podstawowe wymagania odnoszące się do nich. Środowisko wewnętrzne Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej właściwe środowisko wewnętrzne w sposób zasadniczy wpływa na jakość kontroli zarządczej. W ramach środowiska wewnętrznego standardy wyróżniają: • przestrzeganie wartości etycznych, • kompetencje zawodowe, • strukturę organizacyjną, • delegowanie uprawnień. W ramach tej grupy standardów osoby zarządzające jednostką oświatową i jej pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań. Dyrektor i pracownicy posiadają wiedzę, umiejętności i doświadczenie pozwalające skutecznie i efektywnie wypełniać zadania. Struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań, a zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny. Cele i zarządzanie ryzykiem W ramach tej grupy standardów wyróżnione zostały następujące elementy: • misja, • określanie celów i zadań, monitorowanie i ocena ich realizacji, • identyfikacja ryzyka, • analiza ryzyka, • reakcja na ryzyko. Zarządzanie ryzykiem ma na celu zwiększenie prawdopodobieństwa osiągnięcia celów i realizacji zadań. Niezbędnym warunkiem zarządzania ryzykiem jest jasne określenie celów stawianych przed placówką. Identyfikacja ryzyka jest możliwa dopiero po określeniu celów, bowiem każde ryzyko należy rozumieć jako zagrożenie dla realizowania konkretnego celu. Cele i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie, a ich wykonanie należy monitorować za pomocą wyznaczonych mierników. Standardy zalecają przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań przy uwzględnieniu kryterium oszczędności, efektywności i skuteczności. Mechanizmy kontroli Standardy w tym zakresie stanowią zestawienie podstawowych mechanizmów, które mogą funkcjonować w ramach systemu kontroli zarządczej. Nie tworzą one jednak zamkniętego katalogu, ponieważ system kontroli zarządczej powinien być elastyczny i dostosowany do specyficznych potrzeb jednostki. Wyróżniamy tutaj: • dokumentowanie systemu kontroli zarządczej, • nadzór, • ciągłość działalności, • ochrona zasobów, • szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych, • mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych. Na mechanizmy kontroli finansowej składają się wszelkie regulaminy, procedury, instrukcje, za pomocą których zarządzający jednostką oświatową zapewnia, że funkcjonowanie jednostki, a w szczególności gromadzenie i rozdysponowanie środków publicznych oraz gospodarowanie mieniem, będzie przebiegać zgodnie z ich wytycznymi. Informacja i komunikacja Dyrektor jednostki oświatowej oraz jej pracownicy powinni mieć zapewniony dostęp do informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków, a system komunikacji powinien umożliwiać przepływ potrzebnych informacji wewnątrz jednostki, zarówno w kierunku pionowym, jak i poziomym. Standard ten obejmuje: • bieżącą informację, • komunikację wewnętrzną, • komunikację zewnętrzną. Monitorowanie i ocena Standardy zalecają tutaj, aby system kontroli zarządczej podlegał bieżącemu monitorowaniu i ocenie. Monitorowanie systemu kontroli zarządczej to nic innego jak ocena dokonywana przez upoważnione przez dyrektora osoby, czy przyjęte w poradni regulaminy i procedury funkcjonują właściwie, tzn. czy osiągane są cele, do jakich zostały stworzone. W ramach tej grupy standardów wyróżniamy: • monitorowanie systemu kontroli zarządczej, • samoocenę, • audyt wewnętrzny, • uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej. Standardy zalecają przeprowadzenie co najmniej raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej przez osoby zarządzające i pracowników jednostki. Samoocena powinna być ujęta w ramy procesu odrębnego od bieżącej działalności i udokumentowana.