STAN PRAWNY NA 11 WRZEŚNIA 2020 Dokumentowanie kontroli zarządczej Opracował i zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 910), • Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84), • Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.), • Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r. Nr 14 poz. 67 ze zm.). Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej dokumentowanie kontroli zarządczej jest jednym z elementów standardu – mechanizmu kontroli. W standardach sformułowane są jedynie podstawowe wymagania, nie ma w nich przykładowych gotowych procedur. W ramach mechanizmów kontroli wyróżniamy: • dokumentowanie systemu kontroli zarządczej, • nadzór, • ciągłość działalności, • ochronę zasobów, • szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych, • mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych. Mechanizmy kontroli powinny stanowić odpowiedź na konkretne ryzyko. Nie tworzą one jednak zamkniętego katalogu, ponieważ system kontroli zarządczej powinien być elastyczny i dostosowany do specyficznych potrzeb jednostki, działu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie ze standardami na dokumentowanie systemu kontroli zarządczej składają się wszelkie wewnętrzne procedury, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników oraz inne dokumenty wewnętrzne. Ogólnie można więc stwierdzić, że Ustawa o finansach publicznych zaliczyła do mechanizmów kontroli praktycznie wszystkie wewnętrzne regulacje danej poradni. Procedura kontroli finansowej Mechanizmy kontroli powinny występować w poradni w zasadzie na wszystkich szczeblach zarządzania i odnosić się do wyników procesu analizy ryzyka. Ich celem ma być ograniczanie zidentyfikowanego ryzyka, którego jednostka nie może zaakceptować. Innymi słowy, dokumentowanie kontroli, czyli tworzenie wewnętrznych regulacji w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, powinno odpowiadać ryzyku zagrażającemu działalności danej jednostki. Zatem gdyby w ramach samooceny kontroli zarządczej lub analizy ryzyka okazało się, iż w jednostce istnieje zagrożenie dla przeprowadzanych procesów finansowych, wówczas odpowiedzią dyrektora poradni powinna być zmiana bądź uzupełnienie procedur tak, aby zminimalizowana była możliwość wystąpienia danego ryzyka. Najprostszym przykładem jest tu procedura kontroli finansowej, która powinna być na bieżąco aktualizowana i modyfikowana w razie zidentyfikowania ryzyka dla działalności poradni. Dokumentację systemu kontroli finansowej należy prowadzić w formie pisemnej i obejmować nią wszystkie procedury. Powinna być kompletna, rzetelna i aktualna. Dyrektor wyznacza komórkę organizacyjną lub pracownika odpowiedzialnego za gromadzenie wszystkich aktów wewnętrznych decydujących o funkcjonowaniu placówki. Dokumentacja systemu kontroli powinna być łatwo dostępna dla wszystkich upoważnionych pracowników, którym jest niezbędna do wykonywania obowiązków, oraz dla audytorów wewnętrznych, zewnętrznych czy kontrolerów. Zarówno przed wykonaniem danej operacji, jak i po jej zrealizowaniu należy zweryfikować operacje finansowe i gospodarcze. Zatwierdzaniu podlegają przy tym wszelkie wydatki przed ich dokonaniem oraz wszystkie zobowiązania przed ich zaciągnięciem, a także rozpoczęcie operacji mogącej skutkować zaciągnięciem zobowiązania lub dokonaniem wydatku, np. wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, złożenie zamówienia u dostawcy, podpisanie umowy, polecenie wyjazdu służbowego. Ponadto kluczowe obowiązki dotyczące prowadzenia, zatwierdzania, rejestrowania i sprawdzania operacji finansowych, gospodarczych i innych zdarzeń są rozdzielone pomiędzy różne osoby. W szczególności należy zatem zadbać o to, aby: • każdą operację finansową lub gospodarczą prowadziły co najmniej dwie osoby, • zostało sporządzone zestawienie obowiązków, które muszą być rozdzielone pomiędzy różnych pracowników, z uwzględnieniem obowiązków głównego księgowego określonych w przepisach prawa, • w małych jednostkach (w których ze względu na małą liczbę pracowników nie jest możliwe pełne wprowadzenie podziału obowiązków) zapewnione zostały inne mechanizmy kontroli, np. rotacja pracowników, ścisły nadzór, kontrola ex post, zapewnienie corocznego korzystania z urlopu przez pracowników, ograniczone delegowanie uprawnień do zatwierdzania operacji, • o ile to możliwe, kierownik jednostki systematycznie przekazywał obowiązki w zakresie gospodarki finansowej różnym pracownikom. Procedury kontroli finansowej powinny zostać ujęte w ramy regulaminu kontroli finansowej, za wprowadzenie którego odpowiedzialny jest dyrektor. Pamiętać jednak należy, że zestaw dokumentów składających się na kontrolę zarządczą jest obszerniejszy. Dokumentacja kontroli zarządczej Do dokumentacji kontroli zarządczej zaliczyć można: • statut, • regulacje dotyczące stosunku pracy pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych zatrudnionych w poradni, m.in. regulamin organizacyjny i pracy, zasady wynagradzania, podnoszenia kwalifikacji i doskonalenia zawodowego, upoważnienia, zakresy obowiązków, opis stanowisk pracy, zasady dokonywania oceny pracy nauczycieli oraz innych pracowników, • regulamin zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, • instrukcję kancelaryjną, • zasady obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, w tym zasady podpisywania tych dokumentów, czyli regulamin kontroli finansowej, instrukcja obiegu dokumentacji finansowej, • regulamin zamówień publicznych, • regulamin ochrony danych osobowych, łącznie z polityką bezpieczeństwa informacji, • plan finansowy, • kodeks etyki, • ankiety samooceny. Za wprowadzenie wszystkich tych regulacji w jednostce, z wyjątkiem statutu, odpowiada jej dyrektor, jako zarządzający jednostką. Podobną uwagę można poczynić w odniesieniu do instrukcji kancelaryjnej. Organem, który posiada uprawnienia do jej wprowadzenia, jest dyrektor, ponieważ Rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych nie ma zastosowania dla samorządowych jednostek oświatowych. Dyrektor wprowadza nową instrukcję kancelaryjną, z uwagi na obowiązek zawarty w art. 6 ust. 1 Ustawy o narodowym zasobie archiwalnym. Jednak instrukcja ta musi zostać zatwierdzona przez naczelnego dyrektora archiwów państwowych, stosownie do treści art. 6 ust. 2 Ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z przywołanych procedur jedynie statut jest nadawany przez inny podmiot niż dyrektor, zgodnie bowiem z art. 88 ust. 7 Ustawy Prawo oświatowe pierwszy statut jest nadawany przez organ prowadzący. Co istotne, regulamin organizacyjny jednostki, czyli akt uszczegóławiający postanowienia statutu, jest już nadawany przez dyrektora. Statut jest aktem, który nie określa w sposób wyczerpujący zasad wewnętrznego funkcjonowania jednostki organizacyjnej systemu oświaty, a zwłaszcza nie wskazuje dokładnie układu wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi stanowiskami w poradni czy zakresu zadań i odpowiedzialności, jaka spoczywa na poszczególnych pracownikach. Organem uprawnionym do przyjęcia regulaminu jest zatem dyrektor poradni. Jest on uprawniony także do określenia organizacji i zasad funkcjonowania poradni, w drodze regulaminu organizacyjnego, nadawanego zarządzeniem. Podsumowanie Należy zauważyć, że standardy wymagają, aby struktura organizacyjna jednostki była dostosowana do aktualnych celów, a zakres zadań, uprawnień, odpowiedzialności oraz podległości pracowników był określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny. Rolą dyrektora jest więc zadbanie o to, aby regulamin organizacyjny odpowiadał potrzebom poradni w zakresie ustalenia jej wewnętrznej struktury, tzn. aby nie pomijał żadnego istotnego stanowiska pracy, był stale aktualny i odpowiadał istniejącej w poradni strukturze zatrudnienia oraz by w sposób wyczerpujący określał zakres zadań i odpowiedzialności pracowników na poszczególnych stanowiskach.