STAN PRAWNY NA 27 LIPCA 2021 Projekt zmian w Prawie oświatowym Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.), • Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2232 ze zm.). Na stronie Ministerstwa Edukacji i Nauki dostępny jest Projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw, nazywany wersją roboczą. Oznacza to, że prace nad tym Projektem przebiegają jeszcze w ministerstwie i zapewne niektóre rozwiązania w szczegółach mogą się jeszcze zmienić, niemniej warto zapoznać się z rozwiązaniami przyjętymi w tym akcie, bowiem można się spodziewać, że za wyjątkiem wspomnianych szczegółów staną się obowiązującym prawem. Do Projektu nie zostało dołączone szczegółowe uzasadnienie, które z reguły jest przydatne, bowiem daje pogląd na to, jakie intencje miał ustawodawca przyjmując dane rozwiązanie. W przypadku przepisów niejednoznacznych, czy też będących źródłem rozbieżności interpretacyjnych to często uzasadnienie staje się źródłem wykładni, dając pogląd na to, jakie efekty chciał uzyskać projektodawca ustawy a później ustawodawca. O ile nie dysponujemy zatem uzasadnieniem szczegółowym, to jednak warto nadmienić, że do Projektu zostało dołączone tzw. zgłoszenie do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, w tym dokumencie znalazł się nie tylko ogólny cel przyjmowanych zmian, ale również bardziej szczegółowe uzasadnienie poszczególnych rozwiązań. Czytamy w nim m. in., że: „przepisy projektowanej ustawy mają na celu wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, w tym w szczególności kuratora oświaty, tak aby jak najpełniej mógł wykonywać powierzone mu ustawowo zadania. Niezmiernie istotne jest poprawianie warunków funkcjonowania szkół i placówek, co pozytywnie wpłynie na rozwój uczniów i wychowanków. W tym kontekście ważne jest wielopłaszczyznowe współdziałanie organu sprawującego nadzór pedagogiczny z organami prowadzącymi publiczne szkoły i placówki w stosowaniu rozwiązań zgodnych z prawem i wpisujących się w regionalną i lokalną politykę oświatową. Na potrzebę zwiększenia skuteczności oddziaływań organu sprawującego nadzór pedagogiczny na funkcjonowanie jednostek objętych jego nadzorem wskazują liczne sygnały od kuratorów oświaty, rodziców, nauczycieli oraz związków zawodowych zrzeszających nauczycieli. Najczęściej sygnały te zawierają informacje o działaniach niezgodnych z przepisami prawa, niekorzystnie wpływających na jakość edukacji i warunki rozwoju uczniów i wychowanków objętych kształceniem, wychowaniem i opieką”. Ogólnym celem przyjętych regulacji jest zatem wzmocnienie roli kuratora. Należy zatem przeanalizować, jakimi środkami cel ten ma zostać osiągnięty. Zalecenia kuratora i wniosek o odwołanie dyrektora W chwili obecnej środek nadzorczy w postaci wniosku kuratora o odwołanie dyrektora może być stosowany wyłącznie w przypadku poważniejszych uchybień. Procedurę postępowania w takich przypadkach reguluje art. 56 Ustawy Prawo oświatowe, który w ust. 1 i 2 stanowi, że jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej Ustawy lub Ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce, organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Dyrektor powinien wykonać te obowiązki, ale Ustawa przewiduje sposób reagowania kuratora w przypadku, gdy dyrektor uchyla się od ich wykonania. Zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Oznacza to, że kurator w przypadku cięższych naruszeń może w praktyce zadecydować o odwołaniu dyrektora. Projekt zmian prawa oświatowego ma natomiast dać mu taką możliwość również w przypadku niezrealizowania przez dyrektora zaleceń związanych ze zwykłym nadzorem pedagogicznym. Zgodnie z obecną treścią art. 55 ust. 4 – 6 Ustawy Prawo oświatowe wizytatorzy mogą wydawać dyrektorom szkół i placówek zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji. Dyrektor szkoły lub placówki, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń, o których mowa w ust. 4, może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dyrektor w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, jest obowiązany powiadomić: • organ sprawujący nadzór pedagogiczny o sposobie realizacji zaleceń, • organ prowadzący szkołę lub placówkę o otrzymanych zaleceniach oraz o sposobie ich realizacji. Projekt przewiduje natomiast dodanie po tych regulacjach ust. 6a – 6h. Przewidują one odpowiednio, że w przypadku gdy dyrektor szkoły lub placówki nie zrealizuje w wyznaczonym terminie zaleceń, o których mowa w ust. 4, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wezwać dyrektora szkoły lub placówki do wyjaśnienia przyczyn niezrealizowania zaleceń. Dyrektor szkoły lub placówki przekazuje wyjaśnienia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny w terminie 7 dni od dnia otrzymania wyjaśnień, lub upływu terminu na przekazanie tych wyjaśnień, może wyznaczyć dyrektorowi szkoły lub placówki ostateczny termin realizacji zaleceń. Jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie zrealizuje zaleceń w ostatecznym terminie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wystąpić do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podkreślić należy, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość złożenia wniosku o odwołanie dyrektora tylko w przypadku nieopracowania lub nie wdrożenia programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania, ewentualnie w przypadku prowadzenia działań z naruszeniem ustaw i rozporządzeń i nieusunięcia podobnych uchybień. Nowe regulacje dadzą kuratorom możliwość skierowania wniosku o odwołanie dyrektora w razie, gdy ten nie wykona zaleceń wizytatora, które nie są ograniczone do przypadków naruszenia prawa przez dyrektora czy braku efektywności w działaniu szkoły. Zalecenia mogą dotyczyć innej materii, wiążącej się z zakresem nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora, ale mogą przykładowo dotyczyć realizacji kierunków polityki oświatowej państwa. Wniosek o odwołanie dyrektora w razie niezrealizowania zaleceń jest w praktyce wiążący. Zgodnie z projektowanym ust. 6e organ prowadzący szkołę lub placówkę odwołuje dyrektora w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania wniosku i niezwłocznie informuje o tym organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Projekt przewiduje również sytuację, w której organ prowadzący nie będzie chciał się dostosować do wniosku kuratora, bowiem wówczas mają zastosowanie ust. 6f-6g, zgodnie z którymi w przypadku gdy organ prowadzący szkołę lub placówkę nie odwoła dyrektora w terminie, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki wygasa po upływie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Wygaśnięcie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, stwierdza organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Informację o wygaśnięciu powierzenia stanowiska dyrektora organ sprawujący nadzór pedagogiczny niezwłocznie przekazuje organowi prowadzącemu. Powołanie na stanowisko dyrektora osoby niebędącej nauczycielem Stanowisko dyrektora nie musi być zajmowane wyłącznie przez osobę będącą nauczycielem. Placówką zarządzać może również osoba nie mającą takiego statusu. W takim wypadku wykształcenie pedagogiczne musi posiadać osoba powołana na stanowisko wicedyrektora, która będzie odpowiedzialna za prowadzenie nadzoru pedagogicznego. Regulacją mającą zastosowanie w tym wypadku jest art. 62 ust. 2 Ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Projekt zmienia brzmienie tego przepisu w sposób istotny, bowiem zgodnie z jego nową treścią szkołą lub placówką będzie mogła również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Nie wystarczy zatem wyłącznie uzyskanie opinii kuratora, lecz wymagana będzie tu opinia pozytywna. W praktyce oznacza to, że kurator będzie miał prawo zablokowania powierzenia stanowiska dyrektora osobie, której nie akceptuje. Zmiana składu komisji konkursowej Skład komisji konkursowej wybierającej kandydata na stanowisko dyrektora jest regulowany przez art. 63 ust. 14 Ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z obecnym brzmieniem tej regulacji w skład komisji wchodzi: • po trzech przedstawicieli: o organu prowadzącego szkołę lub placówkę, o organu sprawującego nadzór pedagogiczny; • po dwóch przedstawicieli: o rady pedagogicznej, o rady rodziców; • po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu Ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa. Jednocześnie łączna liczba przedstawicieli organów: prowadzącego i sprawującego nadzór pedagogiczny, nie może być mniejsza niż łączna liczba pozostałych członków komisji. Chodzi o to, aby zachować mniej więcej zbliżone proporcje między podmiotami społecznymi a organami administracji podczas wyboru kandydata na stanowisko dyrektora po to, aby wybór był w miarę możliwości bezstronny. Projekt zmian w Ustawie Prawo oświatowe całkowicie te proporcje zaburza i przyznaje znacznie większą siłę głosu przedstawicielom kuratora. Zgodnie z planowaną zmianą, w skład komisji konkursowej ma wejść pięciu przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, chyba że organ ten zgłosi mniejszą liczbę swoich przedstawicieli. Podkreślić przy tym należy, że zgłoszenie mniejszej liczby przedstawicieli kuratora nie wpłynie na siłę głosu tego organu i pozycję w komisji. Zgodnie z nowym ust. 14b przedstawicielom: • organu prowadzącego szkołę lub placówkę przysługują w głosowaniu łącznie trzy głosy, • organu sprawującego nadzór pedagogiczny przysługuje w głosowaniu łącznie pięć głosów – niezależnie od liczby przedstawicieli biorących udział w posiedzeniu komisji konkursowej. W praktyce kurator może wyznaczyć do komisji wyłącznie jednego przedstawiciela i nadal będzie dysponował pięcioma głosami w komisji, co oczywiście znacznie zwiększa jego szanse na wybór promowanego przez siebie kandydata. Zachwiana zatem zostaje proporcja pomiędzy stroną społeczną, ale również pomiędzy uprawnieniami organu prowadzącego i organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Co istotne, o ile organowi prowadzącemu i kuratorowi przysługuje zawsze ta sama liczba głosów niezależnie ilu faktycznie przedstawicieli weźmie udział w pracach komisji, tak projekt nowelizacji zakłada wyraźnie, że każdemu z przedstawicieli rady pedagogicznej, rady rodziców czy organizacji związkowych przysługuje w głosowaniu jeden głos. Zmiana dotyczy również zasad powierzania stanowiska dyrektora. Co do zasady powierza się je na 5 lat szkolnych, ale zgodnie z obecną treścią art. 63 ust. 21 Ustawy Prawo oświatowe w uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Projektowana treść tej regulacji ma natomiast brzmieć następująco: „[…] stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny. Wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty nie stosuje się w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez ministrów”. Ponownie zatem mamy wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora, w tym wypadku wprowadzony do regulacji, która w chwili obecnej nie przewiduje żadnego udziału organu nadzoru pedagogicznego. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych Wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora ma się również pojawić w regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Ustawy Prawo oświatowe, który daje prawo odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Obecnie przepis ten wymaga zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, natomiast projekt zakłada, że wymagana tu będzie opinia pozytywna. Arkusz organizacji Projekt zawiera również zmiany w regulacjach dotyczących zasad przyjmowania arkusza organizacji, które należy uznać za pozytywne. Zgodnie z obecną treścią art. 110 ust. 2 Ustawy Prawo oświatowe arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym, będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu Ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej Ustawy, zrzeszających nauczycieli. Problemem jaki powstaje po lekturze tej regulacji jest właściwe ustalenie organizacji związkowych uprawnionych do opiniowania arkusza. Projekt nowelizacji w miejsce tego przepisu proponuje następujące rozwiązanie: „Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej – na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przedstawia do zaopiniowania radzie pedagogicznej. Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola zaopiniowany przez radę pedagogiczną dyrektor szkoły lub placówki przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym reprezentatywnym w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkom organizacyjnym organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, działającym w szkole lub przedszkolu, których dotyczy arkusz organizacji.” Nowa regulacja doprecyzowuje zatem wyraźnie, że arkusz opiniują wyłącznie związki działające na terenie danej jednostki, której arkusz dotyczy. Zmiany w Karcie nauczyciela Projekt dotyczy nie tylko zmian w Ustawie Prawo oświatowe, ale wprowadza zmiany również w innych aktach prawnych, w tym w Karcie nauczyciela. Pierwsza z nich dotyczy zasad dokonywania oceny dyrektora, która zgodnie z obecną treścią art. 6a ust. 6 tego aktu jest dokonywana przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym. Projekt wprowadza tutaj dodatkową regulację ust. 7b, zgodnie z którą jeżeli w terminie 30 dni od dnia przedstawienia projektu oceny pracy, o której mowa w ust. 6, organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie uzyska porozumienia z organem prowadzącym w sprawie tej oceny, oceny dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny po rozpatrzeniu stanowiska organu prowadzącego szkołę. Innymi słowy, jeżeli organ prowadzący nie zgodzi się na ocenę dyrektora zaproponowaną przez kuratora i obydwa te organy nie dojdą do porozumienia, to po 30 dniach kurator wystawi ocenę samodzielnie, wyłącznie zapoznając się ze stanowiskiem organu prowadzącego, którego nie musi już brać pod uwagę. Kolejna zmiana polega na wprowadzeniu do Karty nauczyciela nowej regulacji art. 85t ust. 1a, zgodnie z którym „w sprawach niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wystąpić do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o zawieszenie nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę”. Przepis ten da zatem kuratorowi prawo zawieszenia dyrektora, podczas gdy obecnie prawo takie posiada wyłącznie organ prowadzący. Co prawda kurator występuje tu z wnioskiem do organu prowadzącego, ale ponieważ wniosek ten jest wiążący to w praktyce organ prowadzący nie będzie miał prawnych możliwości uchylenia się od jego wykonania.